地方政府债务管理

地方政府债务管理

主讲：白金波

目 录

一、概述

二、沿革

三、特点

四、应对

一、概述

党的十九大报告把防范化解重大风险摆在三大攻坚战之首，对地方政府债务风险的关注度也得到提升。

截至2019 年末，我国地方政府债务余额逾21 万亿元，占GDP 的比重超过20% 。其中，一般债务118 694 亿元，专项债务94 378 亿元；政府债券211 183 亿元，非政府债券形式存量政府债务1 889 亿元。地方政府债券剩余平均年限5.1 年，其中一般债券5.0 年，专项债券5.2 年；平均利率3.55% ，其中一般债券3.56% ，专项债券3.55% 。

地方政府债务在为地方经济发展做出巨大贡献的同时，规模膨胀引起的隐患需要加以警惕。

如何才能找到发展地方经济和防范重大风险的平衡点，跳出“稳增长”和“防风险”的博弈困境呢？

地方政府债务是指以地方财政收入作为偿还来源，最终由地方政府直接或间接承担全部或部分清偿责任的债务。

（一）隐性债务与显性债务

隐性债务，是地方政府通过变相举债工具举借的、末纳人预算管理的表外债务。

隐性债务按照举债主体可以分为两种：一是以平台公司为主体，由地方政府以财政性资产偿还或担保的债务；二是以地方政府为主体，以PPP 项目、政府购买服务或协议投资为形式的举债或担保。部分PPP 项目由政府提供收益担保或保底承诺，形成隐性政府债务。

隐性债务按照融资渠道可以分为四种：

一是银行贷款；

二是债券（如企业债、中期票据、非公开定向债务融资工具等）；

三是非银融资（如信托贷款、信托股权融资、基金融资等）；

四是企业与个人借款。

显性债务，是建立在某一法律关系或者合同基础之上的政府直接负债，包括一般债务和专项债务等。

（二）存量债务与新增债务

存量债务，审计署在2011 年和2013 年对政府性债务进行了审计，掌握了地方政府债务的基本情况，甄别的结果是确定2014 年末全国地方政府债务余额为15.4 万亿元，作为后续化解的基数。

新增债务，2015 年以后，新增的政府性债务。

二、沿革

从地方政府债的发展历程来看，制度的变迁与经济的发展高度契合，地方政府债务发展的阶段如下所示：

（一）开启阶段（1978年-1993年，16年）：

改革开放初期，部分地方政府根据自身建设需要，尝试性进行了举债，虽然举借债务的地方政府数量在不断增加，但总体债务规模不大。

1979  年，有 8  个县( 区) 政府举借债务；

1981 年至1985 年，省级政府集中举借债务，有 28 个省级政府在这一期间举债；

1985 年，国务院办公厅发布《 关于暂不发行地方政府债券的通知》 ，对地方发行债券 实行明确禁止；

1986 年至1996 年，市、县级政府集中举借债务；

（二）爆发阶段（1994年-2013年，20年）：

这一阶段，地方政府债务规模的迅速增加，相关管理政策密集出台，制度趋于成熟。

1994 年，预算法通过，以法律形式规定：地方政府不列赤字，除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行债券。

同年，分税制改革提出，加剧了地方财政收支矛盾。地方政府在事权与财权不匹配的情况下，成立各种融资平台，以企业形式替政府融资；

1997 年，亚洲金融危机爆发，政府提出了约一万亿的基建投资支出计划，地方政府融资规模扩张；

2008 年，全球金融危机，政府出台的四万亿经济刺激计划，继续推动融资平台债务扩张；

2011 年，借助影子银行的迅速发展，融资平台债务扩张不断扩张；

2009 年至2014 年，重启地方政府债券发行。试点由财政部代为发行或自主发行，并由财政部代办还本付息的模式。

截至2013 年6 月末，地方政府负有偿还责任的债务10.89 万亿，负有担保责任的债务2.67 万亿，可能承担一定救助责任的债务4.34 万亿。

（三）规范阶段（2014年-2018年，5年）：

这一时期，随着地方政府债务规模的增长，债务风险问题引起高度关注，决策层多次会议提及防范重大风险的重要性。同时，地方政府债的市场化发行水平不断提升，信用评级也日益规范，预警机制和应急处置机制基本建立，地方政府性债务逐步转变为相关各方共同参与的治理模式。

2014 年，新《 预算法》 通过，规定：地方政府通过发行地方政府债券举借债务，明确赋予省级政府发行地方债券权利；

2014 年，国务院发布《 关于加强地方政府性债务管理的意见》 ，明确剥离融资平台公司的政府融资职能，地方政府债券分类为一般债券和专项债券并分别纳入一般公共预算和政府性基金预算进行限额管理。

 “地方政府性债务”和“地方政府债务”有什么不同？

地方政府性债务的范畴，除包括政府举借的债务外，还包括事业单位、融资平台公司等举借的政府性质的债务。按照规范管理的要求，今后地方政府只能由政府及其部门通过发行政府债券的方式举借，只会保留“政府债务”，不再有通过企事业单位举借的政府性债务。

2015年，开始地方政府存量债务的置换工作；

2018年，基本完成存量政府债务置换目标。

截至2018 年末，我国地方政府债务余额18.46 万亿元，如果以债务率（债务余额/ 地方综合财力）衡量地方政府债务水平，2018 年地方政府债务率为77% ，低于国际通行的警戒标准。

（四）提速阶段（2019年-）：

2019 年以来，为带动有效投资，支持补短板扩内需，国家加快了地方政府专项债券发行使用进度。2020 年初，新冠肺炎疫情在全球爆发，预计未来仍将在严控地方政府债务风险的基础上，积极强化地方政府债券逆周期调节功能，发挥地方政府债券资金对经济发展的重要作用。

2019 年末，财政部提前下达2020 年部分新增专项债务限额1 万亿元，占2019 年当年新增专项债务限额2.15 万亿元的47% ；

2020 年初，财政部提前下达2020 年新增地方政府债务限额8480 亿元，其中一般债务限额5580 亿元、专项债务限额2900 亿元。加上此前提前下达的专项债务1 万亿元，共提前下达2020 年新增地方政府债务限额18480 亿元。

三、特点

（一）债务管理特点

1．地方政府债务管理的内容主要是主体、额度、用途和偿还

主体：地方政府举债的唯一合法方式是发行地方政府债券 ，政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。融资平台公司不得新增政府债务，融资平台2015  年后的举债不属政府债务。

额度：额度管理实行限额管理和额度分配。地方政府举债不得突破批准的限额，分地区限额由财政部在全国人大其常委会批准的地方政府债务规模内根据各地区债务风险、财力状况等因素测算并报国务院批准。地方政府债务总限额具体分为一般债务限额和专项债务限额。

用途：地方政府举借的债务，只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出。发行的一般债券或专项债券不得用于偿还一般债务或专项债务利息。

2017年 ，财政部和国土资源部联合印发《 地方政府土地储备专项债券管理办法( 试行)》 对地方政府专项债管理进一步精细化，首次建立了严格根据项目发行 的地方专项债—— 土地储备专项债券，规定土地储备专项债券资金只能专项用于土地储备 ，任何单位和个人不得截留、挤占和挪用，不得用于经常性支出。对原来的专项债集中发行和管理制度，完善为按项目发行和管理的首次探索。

偿还：一般债券主要以一般公共预算收入偿还，专项债券以对应的政府性基金或专项收入偿还。

2．地方政府债务管理的手段主要为事前审批、事中预警和事后问责

事前审批：地方政府举借债务的规模，由国务院报全国人大或者全国人大常委会批准。年度预算执行中，如出现特殊情况需要调整地方政府债务新增限额，由国务院提请全国人大常委会审批。

事中预警：财政部根据各地区一般债务、专项债务、或有债务等情况，测算债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率等指标，评估各地区债务风险状况，对债务高风险地区进行风险预警。

列入风险预警范围的债务高风险地区，要积极采取措施，逐步降低风险。债务风险相对较低的地区，要合理控制债务余额的规模和增长速度。

事后问责：建立考核问责机制，把政府性债务作为一个硬指标纳入政绩考核是地方政府性债务管理的重要配套制度。对脱离实际过度举债、违法违规举债或担保、违规使用债务资金、恶意逃废债务等行为，要追究相关责任人责任。

3． 地方政府债务管理的目标是“稳增长” 和“防风险”

 地方政府性债务管理的目标是建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制，有效发挥地方政府规范举债的积极作用，切实防范化解财政金融风险，促进国民经济持续健康发展。

（二）地方政府债务特点

1． 显性债务风险总体可控，隐性债务风险需要重点关注。

从偿债水平来看，对比主要国家的负债率水平，显性债务口径下地方政府风险水平相对较低。但仍面临较为明显的隐性债务风险，主要表现为隐性债务的形成复杂且不透明。过去几年针对地方政府出现的各类违法违规举债行为，中央出台了一系列政策进行治理，但有些地方在财政收入放缓的背景下违规融资的行为仍然存在。

2． 债务风险整体可控，区域性债务风险需要重点关注。

从各地债务规模来看，大部分省份债务水平总体可控，部分东部和西部省份的负债率较高。